Eeva-Liisa Myllymäki
En 2018, el estudio Pathways for Peace (UN & World Bank 2018) sobre la prevención de conflictos violentos fue publicado conjuntamente por la Secretaría de las Naciones Unidas (ONU) y el Banco Mundial. Su propósito fue reunir el trabajo realizado por las organizaciones a nivel de país. La elaboración de la publicación incluyó un proceso de investigación y consulta, a través del cual se recogieron ideas sobre cómo se podría conectar la política de desarrollo con otras herramientas de trabajo en la prevención de conflictos violentos.
El análisis merecidamente recibió atención y contiene una gran cantidad de información sobre el enfoque de la ONU para la prevención de conflictos violentos. El informe proporciona muchos ejemplos prácticos de situaciones de conflicto y experiencias con soluciones a diferentes niveles y presenta formas de reducir el riesgo de conflictos. Pathways for Peace da un buen resumen del debate que ha tenido lugar dentro de la ONU, a raíz del cual los conflictos violentos han comenzado a ser entendidos como un problema político multifacético, y que forman parte de la misión básica de la ONU. Los distintos órganos de la ONU, empezando por el Consejo de Seguridad, han abordado las áreas de conflicto de diversas formas. La paz y la seguridad tradicionales se han visto principalmente relacionadas con el mandato del Consejo de Seguridad, y la delimitación, por ejemplo, del mandato del Consejo Económico y Social (ECOSOC) ha sido un tema delicado para muchos países miembros. Al examinar las operaciones de la ONU, se pueden distinguir varios niveles, comenzando con las iniciativas de la secretaría, las decisiones oficiales de las instituciones y los mecanismos de implementación. A lo largo de los años, el concepto de paz se ha formado en el «lenguaje» de la ONU, y la propia organización se ha formado dentro del marco de la carta. También se ha desarrollado la división institucional del trabajo y el sistema de control. La perspectiva práctica es a menudo el campo operativo de acción o las prioridades temáticas que surgen de diferentes intereses. En el discurso de debate solicitado para Kosmopolis trato de esbozar cómo se ha promovido el entendimiento común de «paz sostenible» a través de procesos políticos .
Trabajé durante mucho tiempo en el Ministerio de Relaciones Exteriores en posiciones de política de la ONU y gobernanza global, y fui el jefe del sector económico y social de la misión de Finlandia ante la ONU en Nueva York durante la presidencia del ECOSOC. Me ha interesado el papel de la ONU en el contexto del conflicto, en el que tengo experiencia especialmente en la región centroamericana en varias funciones, por ejemplo como experto asociado de la ONU.
Agenda for Peace – un programa de acción colectiva para la paz
Como antecedente, se pueden recordar las etapas iniciales de la discusión sobre la prevención de conflictos. En 1992, el Consejo de Seguridad, por primera vez a nivel de jefe de estado, dio al Secretario General Boutros Boutros-Ghali el mandato de redactar recomendaciones para la diplomacia proactiva de la ONU, la restauración y el mantenimiento de la paz después del final de la Guerra Fría. Su informe, Agenda for Peace (ONU 1992), también incluyó como una cuarta dimensión la construcción de paz post-conflicto, que es necesaria para consolidar la paz y prevenir el resurgimiento del conflicto. A partir de ahí, comenzó a tomar forma un amplio consenso sobre la diversidad de la paz, que requeriría la contribución de todo el sistema de la ONU: la Asamblea General y otros órganos principales, organizaciones y programas tienen su propio papel y responsabilidad en este conjunto.
Tres décadas después, en la declaración del 75 aniversario de la ONU (UN General Assembly 2020), se hizo una solicitud al Secretario General para fortalecer el multilateralismo de acuerdo con compromisos comunes. Ahora nos estamos preparando para las cumbres de 2023-2024 para dirigir el futuro de la ONU. En la visión básica “Nuestra Agenda Común” (ONU 2021) elaborada por el Secretario General, uno de los subcapítulos también incluye la promoción de la paz y la prevención de conflictos. «Una nueva agenda de paz» refleja la discusión actual sobre las dimensiones de la paz y los conflictos, las conexiones causales y la necesidad de diferentes medios de acción. Quiere enfatizar las siguientes tareas en particular:
- reducir los riesgos estratégicos (armas nucleares, ciberguerra, armas autónomas)
- reforzar la previsión a nivel internacional
• inversión en prevención y consolidación de la paz - apoyo al trabajo preventivo regional
• centrar las políticas de seguridad en las mujeres y las niñas - uso pacífico, seguro y sostenible del espacio ultraterrestre.
Entonces, ¿qué ha sucedido durante estas décadas y cómo define la ONU la esencia de la paz, por ejemplo con la mirada puesta en el año 2030 fijado como uno de los hitos? El entorno operativo internacional ha cambiado, las guerras y los conflictos armados han cambiado. Es necesario ser consciente de qué factores de fondo influyen y quiénes son las partes. La ONU debe mantener su capacidad operativa y ser capaz de responder a circunstancias cambiantes. En la prevención y gestión de conflictos, se ha pasado de un centralismo estatal a un énfasis en el desarrollo a nivel de país, las dinámicas internas y las causalidades de las diferentes sociedades, así como la importancia del regionalismo. Para mí, el período de Finlandia en la directiva del ECOSOC (2002– 2004) enseñó mucho sobre las relaciones institucionales del sistema de la ONU, la toma de decisiones intergubernamentales y la cooperación con la secretaría.
Consolidación integral de la paz
En el programa de trabajo de la ONU en 2016 se aprobó un nuevo ítem sobre consolidación y mantenimiento de la paz (sustaining peace) con el consenso tanto de la
Asamblea General como del Consejo de Seguridad con las denominadas resoluciones dobles (ONU 2016). Se debe influir en el curso de los conflictos en todas las etapas, preparándolos para la prevención, la escalada, la prevención del resurgimiento y la estabilización de la paz. Significó un cambio de paradigma en el trabajo de la ONU en relación con la gestión integral de conflictos y formó un enfoque unificado para prevenir y poner fin a los conflictos violentos. Se deben abordar las causas profundas de los conflictos ayudar a las partes a poner fin a las hostilidades, asegurar la reconciliación nacional hacia una paz duradera nacional hacia la recuperación, la reconstrucción y el desarrollo. Esto requiere una mayor coherencia y coordinación de todo el sistema de las Naciones Unidas en los diferentes niveles de toma de decisiones y operaciones. Se presta especial atención al desarrollo del papel de la Comisión de Consolidación de la Paz (PBC).
El concepto de consolidación de la paz ha sido así aceptado oficialmente y es una especie de norma transversal en el sector de la paz y la seguridad. Se revisa intergubernamentalmente de forma regular con el mandato dual de la Asamblea General y el Consejo de Seguridad, aplicándolo a diferentes áreas de políticas. En 2025, el plan es realizar una evaluación conjunta del progreso de la consolidación de la paz de la ONU y la realización de las reformas del sistema acordadas.
Cuando el nuevo Secretario General António Guterres comenzó su mandato en 2017, vio la necesidad de fortalecer las actividades preventivas y la diplomacia de paz de la ONU («a surge in diplomacy for peace «) (por ejemplo, ONU 2017). La prevención de conflictos armados ha estado en sí misma en la agenda de la ONU durante mucho tiempo, y a través de ella se puede reflejar el desarrollo de la agenda de paz de la ONU. Sobre la base del primer informe temático (ONU 2001) publicado bajo la dirección del Secretario General Kofi Annan, la 57.a Asamblea General produjo una resolución (ONU 2003), después de cinco meses de intensas negociaciones. Su apéndice establece las principales responsabilidades tanto de las instituciones de la ONU como de los países miembros. El informe de seguimiento (ONU 2006) examinó principalmente las capacidades de la ONU, como alerta temprana, buenos servicios y mediación para la paz, democracia y buen gobierno, desarme y control, desarrollo socioeconómico, derechos humanos y derecho internacional.
Intergubernamentalmente, la prevención de conflictos ha sido un tema difícil, y conectarlo gradualmente a un examen integral de los conflictos ha sido quizás una forma de facilitar su manejo. Como puede ver, el tema se incluyó en la agenda del Consejo de Seguridad en las discusiones celebradas en noviembre de 1999 y julio de 2000. En ese momento, el resultado fue un comunicado emitido por el presidente del consejo, en el que se solicitaba un informe al secretario general. Se han realizado esfuerzos para incluir elementos relacionados con la construcción de paz en los mandatos operativos, pero el examen sistémico de los conflictos se ha ampliado lentamente, dependiendo siempre de las iniciativas de los países miembros y de las interpretaciones de la carta (ver Romita 2011). Inevitablemente, el Consejo de Seguridad también debe reflejar la nueva arquitectura de paz de la organización y la voluntad de los países miembros de desarrollar el sistema.
El programa de acción global de la ONU para el desarrollo sostenible (Agenda 2030) fue aprobado en 2015. Según él, no hay desarrollo sostenible sin paz, y no hay paz sin desarrollo sostenible. Uno de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS 16) se definió como la promoción de sociedades pacíficas, lo que requiere reducir la violencia, la justicia y la buena gobernanza.[1] La implementación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible es monitoreada por el Foro Político de Alto Nivel sobre el Desarrollo Sostenible intergubernamental (HLPF), que obliga a los países miembros a informar sobre la ejecución nacional.
Arquitectura de construcción de paz en renovación
La cumbre de seguimiento de la Declaración del Milenio en 2005 tomó decisiones institucionales para fortalecer los tres pilares básicos del sistema de la ONU y la conexión entre ellos: paz y seguridad, desarrollo, derechos humanos. En ese momento, se acordó no solo el establecimiento de un Consejo de Derechos Humanos separado, sino también la formación de una Comisión de Consolidación de la Paz (PBC, por sus siglas en inglés) intergubernamental. Su tarea se definió para asesorar y promover un enfoque estratégico conjunto entre los órganos principales – la Asamblea General, el Consejo de Seguridad y el Consejo Económico y Social – en la construcción de paz y para mejorar la coordinación y el intercambio de experiencias dentro de la ONU y con actores externos. Se hizo hincapié en el fortalecimiento de las instituciones y la financiación adecuada. El Secretario General también fue autorizado a establecer un nuevo Fondo para la Consolidación de la Paz (PBF).
La aprobación de las resoluciones de 2016 estuvo precedida por una revisión de la arquitectura de paz de la ONU durante el mandato del Secretario General Ban Ki-Moon. Fue preparado en un grupo asesor bajo el liderazgo del excanciller guatemalteco Gert Rosenthal. El informe El Desafío de Sostener la Paz fue entregado en junio de 2015 de acuerdo con el mandato a los presidentes de la Asamblea General y del Consejo de Seguridad para consideración de los países miembros (ONU 2015). La evaluación cubrió todo el alcance de la arquitectura de paz de la ONU. También discutió la definición de promoción de la paz y el entorno global de conflictos y construcción de paz. El informe evaluó el desempeño y la fragmentación de la ONU, por lo que los países miembros también tienen su responsabilidad. Además, se trajeron algunas propuestas para reorientar el trabajo de la ONU para promover la paz sostenible y la coherencia.
En el sector de paz y seguridad de la ONU, estaban en marcha dos investigaciones independientes complementarias: el panel HIPPO (High-level Independent Panel on UN Peace Operations) establecido por el Secretario General en 2014, y el grupo de expertos 1325 del Consejo de Seguridad, que comenzó el año previo.
Las actividades de la Comisión de Consolidación de la Paz no han sido muy visibles al exterior, pero hay muchas expectativas. Tiene 31 países miembros a la vez que son elegidos a través de la Asamblea General, el Consejo de Seguridad y el Consejo Económico y Social, o son países donantes más grandes o que más aportan contingentes militares. Una forma importante de actividad son las configuraciones específicas por países y, por un lado, las sesiones temáticas. El papel de la comisión ha sido a gran medida obtener apoyo y llamar la atención sobre el fortalecimiento de las amplias actividades de consolidación de la paz de la ONU. El informe Nuestra Agenda Común destaca el desarrollo de la posición de la Comisión tanto a nivel de país como en temas transversales de seguridad como el cambio climático, la salud, la igualdad, el desarrollo y los derechos humanos (ONU 2021).
El presidente de este año, el representante de la ONU de Bangladesh, Rabab Fatima, ha enfatizado un enfoque flexible y estratégico en el trabajo del PBC[2], apoyado por la solidaridad global y el desarrollo sostenible (ECOSOC), el financiamiento para la consolidación de la paz (Asamblea General), la misión de las fuerzas de mantenimiento de la paz (SC) , necesidades regionales/específicas del país, coordinación interinstitucional, cooperación con otros actores como organizaciones regionales, instituciones financieras, organizaciones no gubernamentales, sector privado, cooperación de entidades de la ONU (equipos de país, representantes especiales), apoyo de la secretaría (PBSO/PBF), estructuras de inclusión e influencia en la agenda del Secretario General.
Hasta ahora, es difícil evaluar la eficacia de la Comisión de Consolidación de la Paz como constructora de puentes y recolectora de experiencia de la ONU, cuando Finlandia tampoco ha sido miembro. Ciertamente, ha ayudado a aumentar las sinergias al intensificar la interacción a nivel oficial y complementar los programas de trabajo. Las cuestiones generales de gestión de crisis y las situaciones regionales pertenecen al Consejo de Seguridad, pero los temas actuales de seguridad también tienen un lugar en las discusiones. La responsabilidad formal de monitoreo del Consejo incluye la implementación de la resolución Mujeres, Paz y Seguridad (1325) adoptada en 2000. De igual forma, la resolución temática Juventud, Paz y Seguridad (2250) fue creada en el Consejo de Seguridad en 2015.
Junto con la Asamblea General, el Consejo Económico y Social ha culminado en el seguimiento de la implementación de las decisiones de las grandes conferencias de la ONU de las últimas décadas y, como su continuación natural, toda la agenda de desarrollo sostenible. El Foro Político de Alto Nivel (HLPF), que examina el progreso de la Agenda 2030, se reúne anualmente junto con el Consejo Económico y Social. A través de segmentos regulares, el Consejo dirige la mejora de la coherencia de todo el sistema de las actividades de desarrollo de la ONU, incluido el sector operativo y humanitario o las situaciones de transición. En 2002, el Consejo Económico y Social había creado un nuevo marco de referencia para los grupos asesores de países africanos que se recuperaban de un conflicto, que se establecieron en ese momento para Guinea-Bissau y Burundi, como ejemplo del anterior grupo de Haití. El objetivo era promover la estabilidad y el desarrollo y la coordinación de las medidas de los donantes dentro del sistema de la ONU, entre el Consejo Económico y Social y las instituciones de Bretton Woods, y con el Consejo de Seguridad. (Una excelente evaluación externa de la modalidad, ver ECOSOC 2006.) Con la Comisión de Consolidación de la Paz, se terminaron los mandatos de estos grupos, pero el Consejo continúa monitoreando la situación en los países.
Los cambios en la agenda se reflejan naturalmente en el funcionamiento de todo el sistema de la ONU. Como ejemplo de esto, recuerdo cuando se renovó la recomendación “Transición de la Guerra a la Paz”(núm. 71) de 1944 en la preparación tripartita de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). En 2017, la Asamblea General de la OIT adoptó una directriz sobre empleo y trabajo decente para promover la paz y la resiliencia y prevenir conflictos y crisis (OIT 2017).
Para mejorar la coherencia y la coordinación de la ONU, y especialmente para hacer que las operaciones de campo sean más efectivas, el Secretario General Guterres ha introducido cambios en la organización de la Secretaría. Se decidió reformar las estructuras operativas y la división del trabajo de la Secretaría de la ONU de tal manera que en lugar de los departamentos responsables de las operaciones de mantenimiento de la paz y los asuntos políticos desde 1992, el Departamento de Asuntos Políticos y de Consolidación de la Paz (DPPA) y el Departamento de Operaciones de Paz (DPO) se formaron en 2019 (sobre la historia de las reformas administrativas, por ejemplo, Cliffe & Novosseloff 2017). Para las actividades de construcción de la paz se creó una unidad propia (Oficina de Apoyo a la Consolidación de la Paz, PBSO) en relación con la cual opera el Fondo de para la Consolidación de la Paz (PBF). Su tarea es apoyar la toma de decisiones políticas, la preparación y la implementación de la ONU. PBF financia proyectos a través de varios canales de implementación. El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) es el socio más importante que, además de una larga experiencia en el campo, está orientado desde el principio en su trabajo hacia la prevención de conflictos, la construcción de la paz, el fortalecimiento de las instituciones y el desarrollo sostenible (por ejemplo, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo 2020). La unidad de conflicto del PNUD (Oficina para la Prevención de Crisis y la Recuperación) ya se estableció a principios de la década de 2000.
La consolidación de la paz integrada significa el trabajo conjunto de diferentes actores a nivel de país y un marco de referencia holístico, en el que se interconectan la restauración de la paz, el mantenimiento de la paz, la construcción de la paz y el desarrollo y las actividades humanitarias. Los recursos dedicados a la consolidación de la paz son un factor crítico en la forma en que las diversas partes del continuo de la paz tienen éxito. En 2022, se llevó a cabo una reunión de alto nivel centrada en las finanzas. El Secretario General, naturalmente, apela a la necesidad de financiación adicional, y los donantes clave subrayan la importancia de los métodos de financiación apropiados (good peacebuilding donorship).
El desafío de la ONU es coordinar las operaciones de las diferentes partes de la organización de acuerdo con las prioridades cambiantes. La arquitectura de consolidación de la paz se evalúa regularmente en la Asamblea General, que siempre es una oportunidad para que los países miembros presenten sus puntos de vista. El desarrollo de políticas se ve influenciado en diferentes instancias a través de discusiones y contactos activos de interes. Aunque se han despejado muchos obstáculos en el camino de la paz duradera, la apertura del espacio político sobre una base común sigue siendo un esfuerzo continuo. También significa una comprensión más compartida sobre los puntos de partida y los objetivos de la acción.
Como se define conjuntamente en la declaración del 75 aniversario de la ONU, la construcción y el sostenimiento de la paz son ahora las obligaciones más importantes de la organización. Sin embargo, de acuerdo con los estatutos de la Carta, es deber de los países miembros promover las medidas de la ONU para lograr objetivos comunes en todos los sentidos. El mantenimiento de la paz de acuerdo con directrices comunes requiere orientación política. A menudo, la atención principal se centra en los cismas candentes del Consejo de Seguridad o la competencia entre los programas de desarrollo por la financiación. La operación unificada de la organización y la efectividad de la implementación en todo el trabajo son dirigidas y monitoreadas a través de la toma de decisiones para apoyar la coordinación de actividades. Por lo tanto, deberíamos invertir en influencia en los órganos clave de toma de decisiones de la ONU: deberíamos ver el bosque por los árboles.
FUENTES
Cliffe, Sarah F. & Alexandra Novosseloff (2017): Restructuring the UN Secretariat to strengthen preventive diplomacy and peace operations. New York: New York University.
ECOSOC (2006): ECOSOC Advisory groups on African countries emerging from conflict: The silent avant-garde. New York: United Nations, Department of Economic and Social Affairs.
ILO (2017): Employment and decent work for peace and resilience recommendation 2017 (No. 205). Geneve: International Labour Organisation Https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB :12100:0::NO::P12100_INSTRUMENT_ID:3330503, 4.10.2022.
Romita, Paul (2011): The UN security council and conflict prevention: A primer. New York: International Peace Institute.
UN (1992): An agenda for peace: Preventive diplomacy, peacemaking and peacekeeping. Report A/47/277-S/24111 of Secretary-General Boutros Boutros-Ghali. United Nations, New York, 17.6.1992. Https://www.un.org/ruleoflaw/files/A_47_277.pdf, 26.7.2022.
UN (2001): Prevention of armed conflict. Report A/55/985-S/2001/574 of Secretary-General Kofi Annan, United Nations, New York. Https://digitallibrary.un.org/record/442540/files/ A_55_985%26S_2001_574-EN.pdf, 26.7.2022.
UN (2002): A/CONF. 198/11. Report of the International Conference on Financing for Development. Monterrey, Mexico 18-22 March 2002 New York: United Nations. Https://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/CONF.198/11&Lang=E, 20.8.2022.
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UN (2006): Progress Report on the Prevention of Armed Conflict. Report A/60/891 of the Secretary-General. United Nations, New York, July 18. Https://digitallibrary.un.org/record/581457/files/A_60_891-EN. pdf ?ln=en, 26.7.2022.
UN (2015): The challenge of sustaining peace. Report of the advisory group of experts for the 2015 review of the United Nations peacebuilding architecture. 29.6.2015. Https://www.un.org/pga/wp-content/uploads/sites/3/2015/07/300615_The-Challenge-of-Sustain ing-Peace.pdf, 26.7.2022.
UN (2016): Review of the United Nations Peacebuilding Architecture. Resolution A/RES/70/262 – S/RES/2282 adopted April 27. New York: United Nations. Https://www.un.org/en/development/desa/population/ migration/generalassembly/docs/globalcompact/A_RES_70_262.pdf, 26.7.2022.
UN (2017): UN must lead ‘surge in diplomacy’ for peace, Guterres says ahead of 72nd General Assembly. Https://www.un.org/sustainabledevelopment/blog/2017/09/interview-un-must-lead-surge-in- diplomacy-for-peace-guterres-says-ahead-of-72nd-general-assembly/, 4.10.2022.
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UN Peacebuilding Commission (2022): Organisational meeting 1 February 2022. Https://media.un.org/en/asset/k1q/k1qx5qtot4, 20.8.2022.
UN & World Bank (2018): Pathways for peace. Inclusive approaches to preventing violent conflict. Washington:World Bank
[1] Ya se incluye una definición integral de «buena gobernanza» en el Consenso de Monterrey, el documento final de la Conferencia Internacional de Financiamiento para el Desarrollo negociado en 2002 (ONU 2002).
[2] Citado libremente del discurso de la Embajadora Fátima en la sesión del PBC el 1 de febrero de 2022 (UN Peacebuilding Commision 2022).
Kosmopolis – Vol. 52: 3/2022